1 апреля Россия возглавила Совет Безопасности ООН. Это последняя капля в аргументации, почему Украине нужны новые механизмы международной безопасности.
В середине марта Международный уголовный суд объявил в розыск президента России Владимира Путина, обвиняя его в военных преступлениях. В то же время ООН заявила, что Россия, очевидно, принудительно депортировала из Украины минимум несколько сотен детей, что соответствует определению геноцида согласно толкованию соответствующей Конвенции ООН. Но уже через две недели после этого Россия – страна, обвиненная в геноциде, чей руководитель и любимый народом лидер находится в международном розыске, возглавила Совет Безопасности ООН – высший орган среди всех международных институций, отмечает издание " НЕДЕЛЯ ".
Конечно, этот временный переход на пост председателя Совета Безопасности – формальность. Каждая страна, принадлежащая РБ, как постоянные, так и временные члены, занимают место председателя в течение одного месяца в порядке расположения названий стран по алфавиту. Но в контексте геноцидальной войны России против Украины такой формализм стал ярким признаком того, что система международной безопасности оказалась не в состоянии найти ответ на реальные угрозы. Если не только Украина, но и Европа хочет, чтобы наша система безопасности и сотрудничества не превратилась в сплошную плохую первоапрельскую шутку, нам нужны изменения.
Последствия старых компромиссов
Но прежде чем стремиться к изменениям, нужно понять, что именно мы хотим менять, а также почему и как мы оказались в мире, где государство-террорист занимает главную должность в системе мировой безопасности. Многие правила современного мироустройства были заключены как временные компромиссы между западным демократическим миром и советской тоталитарной империей. ООН не была создана как организация, стремившаяся к справедливому миру, – ее создавал преступный СССР в той же мере, что и демократические США.
ООН имела совсем другие цели. Во-первых, она была создана в узком смысле как механизм окончательного уничтожения немецкого и японского милитаризмов, а также покорения ряда других стран. Именно поэтому Устав ООН имеет статью 53, говорящую о «враждебных государствах», против которых может быть применена сила даже без резолюции Совета Безопасности, а также статья 77, говорящая об отторжении территорий от «враждебных государств».
Во-вторых, ООН создавалась как механизм перестройки мира в пользу государств-победительниц во Второй мировой – поэтому «враждебным государством» становилось любое, что воевало в течение Второй мировой против какого-либо из государств-основательниц ООН (ст. 53 ч. 2), а многие порабощенные народы, стремившиеся к свободе, превращались в нации под «опекой» бывших метрополий. Наконец, в долгосрочной перспективе ООН должна была установить гегемонию нескольких крупнейших государств-победительниц – они ведь гарантировали себе масштабное преимущество над всеми остальными, став постоянными членами Совета Безопасности.
Первая сессия Совета Безопасности ООН в январе 1946 г. в Лондоне. Источник: UN Photo/Marcel Bolomey
Именно в этом контексте следует рассматривать структуру ООН и ее Совета Безопасности. Устав ООН является наиболее жестким международным договором, ограничивающим право государств на войну. Статья 1 Устава объявляет о сохранении мира главной целью ООН. Статья 2 запрещает членам ООН прибегать к силе в международных отношениях и одновременно обязывает членов всячески поддерживать меры предосторожности ООН против нарушителей. Единственный орган, который может принимать решения о мерах предосторожности, которые являются обязательными для выполнения, – это Совет Безопасности ООН.
Поскольку членами ООН являются почти все государства мира, из этого следует два вывода. Во-первых, ни одна страна мира не вправе объявлять войну. Несмотря на распространенную легенду, «войну» с точки зрения современного права нельзя объявить. Можно начать агрессию (что будет жестким нарушением Устава ООН) и можно ответить на нее мерами самообороны (как со стороны одного государства, так и коллективного характера) – самооборона разрешена Уставом ООН, но она осуществляется без всякого «объявления». Во-вторых, только Совет Безопасности является органом, который может начать боевые действия в мерах пресечения без нарушения международного права, и тогда все члены ООН должны к ним всячески присоединяться.
Следовательно, Совет Безопасности является уникальным институтом, который единственный имеет право использовать насилие против членов ООН, более того – принуждать другие страны присоединиться к таким действиям. Не является неожиданностью, что крупнейшие государства-победительницы не только гарантировали себе постоянное членство в СБ ООН, но и объединили это членство с правом вето и не вписали в Устав ООН механизм лишения постоянного члена СБ ООН этого мандата.
Является ли такая система несправедливой? Очевидно, что есть. Она не только противоречит принципам равенства между суверенными государствами, распределяя их на государства первого и второго сорта. Она еще и фактически делает пять государств защищенными от любых мер ООН – ведь меры могут объявлять исключительно СБ ООН, где постоянный член способен наложить вето на решение. Это противоречит правовой основе Nemo judex in propria causa – никто не может быть судьей в собственном процессе.
Обман простых решений
Но если эта система несправедлива, существуют ли простые и эффективные пути ее улучшения? Кажется, их немного. Даже если Россия будет вытолкнута из РБ (о чем еще год назад никто не думал, но сейчас эта перспектива становится все более реалистичной), трудно представить, что другие постоянные члены согласятся с изменением Устава ООН и проголосуют за утрату собственного права вето. К тому же, если СБ ООН будет принимать решение простым большинством, без права вето постоянных членов, это сделает его даже более опасным. Такой СБ легко примет решение о мерах предосторожности и против Израиля (абсолютное большинство резолюций Генеральной Ассамблеи ООН направлены против Израиля), а также против Украины.
Зал заседаний Совбеза ООН. Источник: Twitter | @UN
Дело в том, что в состав СБ ООН входят, кроме постоянных членов, пять стран от Африки и Азии, одна страна Восточной Европы, две страны Латинской Америки и две страны Западной Европы или других регионов. Может ли такой набор стран сложиться в антиукраинскую коалицию? В составе Китая, Венесуэлы, Сирии, Никарагуа, Венгрии – легко. Да, СБ ООН не может сегодня принять решение против России из-за российского вето. Но эта система была построена, чтобы блокировать решения, а не делать их принятие легким. ООН, которая постоянно озабочена, но ничего не делает – это не баг, а фича.
Формально несправедливое усиление одних членов ООН по сравнению с другими в делах принятия решений СБ ООН, очевидно, не является очень плохим. Напротив – пока между постоянными членами СБ ООН не оказалось уникальное по уровню преступности государство-террорист, эта система работала, наконец даже лучше, чем формально «справедливая» модель, где голос условной ассадовской Сирии или Северной Кореи Кимов имел бы такой же вес, что и голос Канады, США или Великобритании.
Вероятно, новая – более комфортная для Украины и безопасная для Европы – система международной безопасности должна выглядеть не как реформа ООН, а усиление региональных военных союзов, к которым будет принадлежать Украина вместе с другими демократическими решительными странами.
Поэтому, стремясь о лишении России должности постоянного члена СБ ООН, следует понимать, что радикальная реформа полномочий ООН в сторону усиления механизмов вмешательства и ослабления барьеров для этого вмешательства не желательна для Украины. Вероятно, новая – более комфортная для Украины и безопасная для Европы – система международной безопасности должна выглядеть не как реформа ООН, а усиление региональных военных союзов, к которым будет принадлежать Украина вместе с другими демократическими решительными странами. Проблема современной ООН заключается не столько в том, что 70 лет назад она была построена на принципах, отличных от формального равенства государств или справедливости распределения полномочий. Проблема в том, что международная политика рано или поздно оказывается перед вопросом справедливого использования силы, причем в условиях необходимости быстрого и решительного ее использования.
Как усмирить войну
История международного права знает два тысячелетия попыток обсудить правила насилия, ограничить его и привести хотя бы к определенным правилам. В первом веке до Рождества Христова Цицерон в трактате «Об обязанностях» сформулировал необходимые условия легитимной войны, в частности: война должна быть спровоцирована нарушением права, перед началом войны нужно пытаться разрешить конфликт дипломатией, войну может вести только центральная политическая власть, опирающаяся на сакральный религиозный авторитет, а целью войны должно быть восстановление справедливости. Именно эти мысли формировали направление дискуссии о справедливости и ограничении войны вплоть до начала XX века.
Тома Аквинский. Карло Кривелли, 1475 год
В XIII веке католический философ Тома Аквинский разработал концепт справедливой войны: ее объявляет суверен, она имеет справедливую причину, а ее целью является приумножение мира в мире, то есть достижение более справедливого устройства. В XVII веке нидерландский философ-протестант Гуго Гроций переосмыслил эти правила, объявив, что все государству должны подчиняться международному праву, определяющему справедливость войны. Параллельно на неформальном уровне возникали правила ограничения ведения боевых действий – в частности, отношение к раненым, пленным или к использованию различного оружия. На рубеже XIX и XX веков ведущие государства заключили первые конвенции о ведении войны – Гаагские конвенции о законах и обычаях ведения войны 1899 и 1907 годов, которые должны были ограничить жестокость войны.
Первая мировая война с использованием ядовитых газов, автоматического оружия, тяжелой артиллерии и даже танков продемонстрировала недостаточность этого подхода. Регулирование правил ведения войн не способствовало миру – технический прогресс двигался скорее за ограничение договоров (например, Гаагские конвенции запрещали вести обстрелы из воздушных шаров – но ничего не говорили о моторной авиации или ядовитых газах). Попыткой преодолеть этот парадокс стало создание Лиги Наций – системы международной безопасности, которая должна была стать механизмом предотвращения начала войны.
Лига Наций обязывала своих членов вести обязательные переговоры в случае конфликтов и создавала механизмы разрешения споров. Хотя это не было запретом войны, международная мысль, очевидно, двигалась в этом направлении: в 1928 году несколько государств подписали пакт Бриана-Келлога, отказываясь от войны как инструмента международных отношений. Но эти попытки не смогли предотвратить ряд агрессий – начиная с итальянского вторжения в Абиссинию, войны в Маньчжурии и других конфликтов. Наконец Лига Наций не смогла остановить ни нацистский Рейх от агрессии 1939 года против Польши, ни СССР от нападения на Финляндию 1939 года.
Пожар в Хельсинки после советской авиабомбардировки 30 ноября 1939 года. Источник: Wikimedia Commons
Итак, ООН была попыткой не только установить мир между великими державами, но и впервые в истории положить конец войнам. Эта попытка не была совсем неудачной (количество войн существенно уменьшилось во второй половине XX века), но и не достигло цели. Более того: самые успешные военные действия прошлых десятилетий – например, интервенция НАТО против Сербии, прекратившая геноцид в Косово, – были осуществлены без формального согласия СБ ООН, фактическим решением великого государства или ряда государств по гуманитарному вторжению.
Ведь, как и Цицерону две тысячи лет назад или Томи Аквинскому восемьсот лет назад, Биллу Клинтону, принявшему решение о бомбардировках Белграда, было очевидно, что это вмешательство имеет моральное обоснование и цель возвращения справедливости. Это очевидно и для нас – потому что мы относимся к близкой, если не к той же системе моральных ценностей.
Разделяют ли эти ценности, скажем, страны Глобального Юга? Вряд ли. То, что значительная часть стран Африки или Южной Америки, несмотря на очевидные доказательства российского геноцида и агрессии, не поддерживают Украину в борьбе против российского вторжения, а президент Бразилии Лула обвиняет Украину в начале этой войны, свидетельствует не столько об успехе российской пропаганды, сколько о действительно разные системы ценностей и симпатий.
Представления о справедливости в головах бразильских левых, не несущих ответственности за свои решения, могут настолько конфликтовать с жизненными интересами жителей Ирпеня, что гарантией безопасности последних может быть не сильная ООН (с голосом Бразилии), а наоборот – возможность Украины благодаря крепким военным союзам пренебрегать настроениями в Генеральной Ассамблее ООН.
Наконец, масштабная реформа ООН вообще возможна? Право и институты ООН сегодня являются базисом для невероятного количества международных структур и договоров – от ядерной энергетики до социальных вопросов. Устав ООН интегрирован в законодательство региональных союзов, в том числе ЕС. Даже такая сфера, как санкционное законодательство ЕС, полностью зависит от права ООН и прямо ссылается на него. Численность международных договоров, составляющих систему международного права, увеличилась за прошедшие десятилетия многократно. Наибольшее количество договоров, когда-либо заключенных человечеством, подписано в течение прошлых двух десятилетий, и во многих случаях они прямо или косвенно связаны с правом ООН. Отмена или радикальная реформа ООН в таких условиях вряд ли имеет серьезные перспективы.
Дополнительные механизмы
Впрочем, бездействие ООН в определенных сферах жизненных интересов Европы как противодействие российской агрессии – это факт, но это значит, что необходима не отмена ООН, а поиск эффективного ответа на вызовы, прямо касающиеся жизненных интересов региона. Более того, скажу откровенно – по этим вопросам страны региона хотели бы заключать решения самостоятельно, без привлечения президента Лулы или руководителя Си на площадках даже реформированной ООН. А для этого нужны региональные структуры, которые ставят ООН перед решением и в известном смысле пользуются ее несостоятельностью и ленивостью.
Станет ли НАТО такой структурой для Украины? Это был бы совсем хороший, но не единственно вероятный вариант. К тому же, Украина может принадлежать к ряду военных союзов, которые будут принимать решения разного уровня. Например, региональный военный союз с Польшей, странами Балтии, Чехией и Словакией может дать Украине необходимую гибкость для ряда конфликтов, пока вопрос рассматривается в НАТО – системе с большим ресурсом, но и разным уровнем солидарности с Украиной. Польша во время пограничного конфликта с Беларусью и (опосредованно) Россией на фоне использования Минском и Москвой псевдобеженцев в качестве оружия не обращалась за помощью ни в ООН, ни в НАТО, но координировала свои действия с Литвой. Также Украина может использовать подобные союзы для увеличения своих возможностей как силового, так и дипломатического маневра.
Именно СБ ООН – не смог прекратить геноцид в Руанде и не вмешивался военным путем в начатый геноцид в Косово – создал трибуналы и в отношении бывшей Югославии, и в отношении Руанды.
В то же время система ООН показала, что, хотя она не очень способна предотвращать войны, она, однако, достаточно эффективно работает с юридическими последствиями таких войн. Именно СБ ООН – не смог прекратить геноцид в Руанде и не вмешивался военным путем в начатый геноцид в Косово – создал трибуналы и в отношении бывшей Югославии, и в отношении Руанды.
Те недостатки ООН, которые мешают ей быстро и решительно реагировать на военные вызовы, а именно: необходимость заключения консенсусных решений, наличие многих механизмов блокирования, слишком разные интересы членов, присутствие среди прочего недемократических режимов делают подобные трибуналы более легитимными с точки зрения даже тех членов ООН , кто никогда бы не одобрил военную интервенцию ООН Парадоксальным образом именно поэтому следует ожидать, что после победы Украины именно ООН, почти не вмешивавшаяся в войну активными действиями, без проблем создаст правовой механизм преследования военных преступников, виновных в нарушении права на территории Украины.
Поэтому современная мировая система безопасности и международного сотрудничества не является ни эффективной, ни справедливой. Критиковать ее следует, но еще больше следует пытаться компенсировать ее недостатки. Но в то же время не следует думать, что ее можно или нужно радикально менять. Даже ООН, основанная как ответ на ужасы Второй мировой войны, не была отказом от идей уже исчезнувшей к тому времени Лиги Нации. Напротив, она была усилением определенных черт Лиги, выводом ее на новый уровень возможностей. Поэтому, если не рассматривать объективную первоочередную задачу выбрасывания России из Совета Безопасности ООН, прежде всего Украине необходимо увеличение своего влияния в действующих институтах ООН, затем – достижение способности делать реальные шаги, с которыми ООН вынуждена смириться. И только после этого следует стремиться к радикальным изменениям в структуре ООН и быть готовыми к тому, что такие изменения потребуют очень много сил и времени.
СЕРГЕЙ ЧЕСТНЫЙ , политолог, директор центра European Resilience Initiative Center в Берлине; опубликовано в издании НЕДЕЛЯ