На прошлой неделе профильный подкомитет Верховной Рады Украины вместе с представителями ЦИК и общественным сектором представили проект Закона об установлении невозможности организации и проведения выборов/референдумов граждан Украины на отдельных территориях.
Презентация прошла без участия медиа, текст документа решили не обнародовать. Чтобы избежать политизации и обвинений в очередной "измене", - подчеркнули LB.ua собеседники в парламенте.
Однако редакция LB.ua получила проект и проанализировала его вместе с основными авторами, юристами и ЦИК. О предложениях расширить полномочия парламента определять территории вне выборов по обращению ЦИК и критерии невозможности их проведения – в материале.
Расширение полномочий Верховной Рады по определению территорий без выборов
Глава подкомитета ВРУ по вопросам выборов, референдумов и других форм непосредственной демократии, нардеп фракции "Слуга народа" Алина Загоруйко подчеркнула, что сам текст - только драфт, совместная работа депутатов, ЦИК и общественной сети "ОПОРА". Его еще будут дорабатывать, чтобы выйти на компромиссный вариант.
Заместитель председателя ЦИК Сергей Дубовик подтвердил, что работа над текстом продолжается не первый месяц. Если начиная с 2014 года парламент принимал постановления об объявлении президентских и местных выборов с отдельными пунктами о невозможности их проведения на оккупированных территориях, то теперь встала важная задача – принять целостный закон об особом порядке организации и проведении послевоенных выборов. Учитывая уже деоккупированные территории, безопасность и другие факторы и вызовы большой войны.
Загоруйко рассказала, что проект предлагает изменения в Избирательный кодекс и административное судопроизводство Украины в части организации и проведения парламентских, президентских, местных выборов и референдумов.
Ключевая задача, как отметил первый вице-спикер Александр Корниенко – определение органа, который должен устанавливать возможность или невозможность проведения выборов на отдельных территориях. По его словам, этот вопрос вызвал длительные дискуссии. В начале звучала идея, чтобы таким органом был СНБО.
"Но сами представители СНБО этого не очень хотели", - сказал Корниенко.
Поэтому, наконец, предложена конструкция, когда органы сектора безопасности, местные органы власти или военные администрации, ВГА обращались бы в ЦИК с ходатайствами о невозможности проведения выборов на соответствующих территориях. Далее ЦИК представляет предложения в Верховную Раду, которая голосует за постановления по каждому участку.
Бывший член ЦИК и юрист Андрей Магера подчеркнул, что таким образом полномочия Верховной Рады будут расширены законом, прямо противоречащим ст. 85 Конституции с их исчерпывающим перечнем.
Корниенко напоминает, что Верховная Рада является политическим органом и, соответственно, "может принимать различные решения и политические тоже".
“Действительно, в Конституции не прописаны полномочия Совета по установлению возможности или невозможности проведения выборов. Но выписаны подобные функции: как объявление очередных или внеочередных местных выборов президента», – добавил Корниенко.
В то же время он признал: только КСУ может наконец определить конституционность или неконституционность этого механизма. К заключению КСУ – действует презумпция конституционности.
Заслуженный юрист Леонид Емец также согласился, что даже в случае негативного заключения КСУ уже после проведения таких выборов они все равно будут легитимными.
“В принципе такие выборы будут законными, хотя неконституционными. Подобная история часто происходит при принятии бюджета, когда нарушаются сроки подачи правок. Парламент все равно принимает эти изменения, затем обращаются в КСУ, признающий нарушения. Но бюджет уже действует. И так уже десятки раз”, – напомнил Емец.
Создание специальной комиссии в Раде: за и против
Второе предложение проекта – внести изменения в Регламент ВРУ, чтобы подготовкой решения по установлению невозможности проведения выборов или референдума занималась Временная специальная комиссия. Этот коллегиальный орган из представителей разных фракций и групп на второй день после создания должен послать запросы в Миноборону, внутренние дела, Нацполицию, СБУ и другие органы по предоставлению информации на ходатайство ЦИК о невозможности проведения выборов.
Александр Корниенко отметил, что эта норма точно требует доработки и дискуссионная. Потому что сам закон о временных следственных и специальных комиссиях таких полномочий не предусматривает. Поэтому Корниенко отметил, что вопрос органа по определению отдельных территорий еще может обсуждаться.
Он не исключил, что в конечном итоге таким органом может быть Кабмин, потому что "он имеет всю полноту информации в отличие от ВР, которой нужно создавать еще и комиссию, чтобы эту информацию получить".
Сергей Дубовик предположил, что создание комиссии будет искусственным затягиванием времени. Но оптимальным было бы предоставление такого права об определении территорий Кабмина, которому подчинены ВГА и отдельные правоохранительные органы.
Андрей Магера напомнил, что по пункту 2 ст. 116 Конституции именно Кабмин принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, а по пункту 7 правительство имеет компетенцию по вопросам национальной безопасности и обороны. По его мнению, во избежание принятия политических или субъективных решений относительно невозможности проведения выборов на отдельных территориях Кабмин должен сработать в унисон с ЦИК и СНБО.
"Эти три органа вместе могли бы определять такие территории, это было бы приемлемой конструкцией", – предложил Магера.
Выборы без части Украины?
Наиболее дискуссионная часть проекта – раздел о критериях определения территорий, где невозможно провести выборы.
Во-первых, в документе прописаны четыре общих признака. В случае наличия хотя бы одной может быть принято решение о невозможности проведения выборов:
1) такие территории являются деоккупированными территориями или на них велись боевые действия и они испытали непосредственное негативное влияние вооруженных формирований Российской Федерации;
2) такие территории расположены в пределах области, в которой проходит государственная граница Украины с Российской Федерацией или Республикой Беларусь;
3) в течение последних шести месяцев на таких территориях совершались обстрелы со стороны Российской Федерации или Республики Беларусь, в результате которых погибли и/или ранены гражданские лица;
4) на соответствующих территориях введен режим ограниченного доступа, в том числе с учетом минной опасности.
В следующем разделе проекта эти признаки несколько конкретизируются перечнем критериев. Однако они тоже достаточно абстрактны. Например, предлагаются критерии интенсивности обстрелов, инцидентов с минной опасностью среди гражданских. Но без указания алгоритмов установления необходимого или граничного их количества. Добавляются критерии ограничения передвижений людей и транспорта, угрозы террористических атак, необходимость надлежащей работы банков, медучреждений, СМИ и т.д.
Представительница фракции "Европейская солидарность" Виктория Сюмар подчеркнула, что эти критерии очень широки. “По ним можно будет ограничить выборы на пол страны. Чего стоит только критерий об обстрелах в течение полугода, в результате чего погибли гражданские”, – сказала Сюмар.
По ее словам, тогда выборы можно будет не проводить не только в Донецкой и Луганской областях, но и в Одесской, Харьковской, Запорожской, Николаевской, Херсонской. Сумской и Черниговской, которые постоянно обстреливаются и граничат с Россией и Белоруссией.
"Поэтому эти критерии очевидно противоречат Конституции, гарантирующей каждому гражданину право проголосовать и быть избранным", - добавила Сюмар.
Юрист Леонид Емец тоже скептически оценил предложенные критерии. По его подсчетам, сейчас у нас плюс-минус – 12 млн. избирателей.
“Если мы еще и обрежем большие территории, то теоретически остается 8 млн. Если поделить их на предельную явку, то минимально где-то 4 млн смогут выбирать Совет, президента и местные органы власти. Назвать это демократическими выборами точно будет невозможно”, – подчеркнул Емец.
К тому же не стоит забывать, что минимум до 4 млн украинцев находятся за пределами Украины. В 2019 году на президентских выборах за рубежом проголосовали только 12,5% из 434 тысяч, которые тогда находились там. Голосование миллионов украинцев, если даже половина из них вернется домой после войны, на действующих 102 участках в консульских учреждениях будет физически невозможным.
Александр Корниенко также согласился, что в случае учета всех критериев в список запрещенных "могут неожиданно попадать некоторые области".
Он отметил, что при доработке критериев, манипуляций не будет. “Депутаты не будут вредить реализации избирательных прав в вступающей в Евросоюз стране. Здесь есть страховка и очень серьезная, политическая”, – заверил вицеспикер.
Алина Загоруйко обратила внимание, что действенным предохранителем, чтобы целые области не попадали в избирательный бан, будет нормой о голосовании парламента по каждому отдельному округу и участку. Дополнительно прописаны возможности для ВПЛ (по данным Национальной сервисной службы – 4 млн 912 тысяч ВПН. Минус – около 1 млн детей, не участвующих в выборах), которые смогут проголосовать на других территориях из-за права временного изменения места голосования.
Еще один член профильного парламентского комитета по государственной власти, представитель "Слуги народа" Виталий Безгин убежден, что "снять риски политических вмешательств можно только, если дальше выписать на уровне подзаконки показатели критериев безопасности".
В то же время Сергей Дубовик наоборот отметил, что критерии прописаны более или менее взвешенно. “Не думаю, что их применение приведет к неголосованию значительного количества избирателей и исключению целых областей… При отмене военного положения и только после этого проведения выборов. Потому что я вообще не представляю проведение выборов во время активных боевых действий», – объяснил он.
Когда ждать финального текста
Александр Корниенко предположил, что этот доработанный проект может быть включен в тело единого большого закона о послевоенных выборах. "Обсуждается вариант, что это будет одноразовый закон", – сказал вицеспикер.
По прогнозу Алины Загоруйко, в этом году парламент точно не увидит окончательную редакцию.
Сергей Дубовик уверен, что проект закона принимать нужно принимать как можно быстрее, чтобы должным образом подготовиться к выборам. Плюс – проработать особенности для деоккупированных территорий, возобновление работы политических партий, прописать предохранители по баллотированию коллаборантов.
Он также обратил внимание на то, что в драфте есть норма о необходимости обновления Реестра избирателей. По его словам, ЦИК уже принял постановление №60 о возобновлении технической эксплуатации Реестра. Готовится новая комплексная программа защиты, тестируют каналы связи. После этого стартует второй этап, когда месяц за месяцем будет обновляться Реестр для возвращения его в онлайн режим. И уже тогда он станет базой для составления списков избирателей.