Обратно к "закону джунглей"? Чем грозит кризис международных организаций

Обратно к "закону джунглей"? Чем грозит кризис международных организаций

"Россия председательствует в Совбезе ООН. Очень подходит к дате - Дню смеха. Несмотря на то, что Россия - постоянный член Совбеза, она постоянно нарушает самую суть устава ООН". Таким твитом отозвался глава внешнеполитического ведомства Евросоюза Жозеп Боррель на вступление России в должность председателя Совета Безопасности ООН – это произошло 1 апреля.

Украина тогда тоже возмутилась и потребовала реформы Совбеза. В этих требованиях Киев не одинок, хотя причины добиваться такой реформы у разных ее сторонников неодинаковы. Многие эксперты говорят о углубляющемся кризисе, который способен погрузить международные отношения в хаос. Этому во многом способствует война в Украине, отмечает Радио Свобода .

"Неравенство начинается наверху – в международных институтах. Борьба с неравенством должна начаться с их реформирования". Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш заявил это еще в 2020 году, но тогда мир был погружен в борьбу с пандемией ковыда и до реформы руки не дошли. Впрочем, они не доходят до нее уже не первое десятилетие. В конце мая, выступая на пресс-конференции по окончании саммита "Большой семерки" в японской Хиросиме, Гутерриш вернулся к теме реформы международных институтов.

Он заявил , что состав Совета Безопасности ООН должен быть изменен так, чтобы соответствовать реалиям, а не в 1945 году, когда сразу после окончания Второй мировой войны была создана Организация Объединенных Наций. Вопрос на самом деле не пуст, что показывают, в частности, попытки прекратить российско-украинскую войну.

На днях Индонезия выступила с мирным планом для Украины. Одним из пунктов плана является размещение войск ООН в буферной зоне между украинскими и российскими войсками и проведение опять же под эгидой ООН новых референдумов на территориях, которые индонезийский министр иностранных дел Прабово Субианто назвал "спорными".

Киев вежливо поблагодарил Джакарту за интерес к российско-украинскому урегулированию, но план отверг, заявив, что никаких территориальных споров с Россией у Украины нет, а есть только украинские регионы, оккупированные соседней страной. Что касается мира, то, по мнению украинской власти, он возможен только на основе обновления территориальной целостности Украины. Как бы то ни было, инициатива Индонезии – еще один пример того, что, хотя ООН часто критикуют за неэффективность, эта организация по-прежнему считается одним из главных механизмов поддержания мира.

Совет Безопасности ООН – орган, на который, согласно Уставу ООН, возложена ответственность за поддержку международного мира и безопасности. В его состав входят 15 стран-членов – 5 постоянных, каждый из которых имеет право вето на резолюции СБ, и 10 непостоянных, избираемых на двухлетний срок – по 5 стран ежегодно. Постоянными членами являются государства-победительницы во Второй мировой войне: Великобритания, Китай, Россия (правопреемница СССР), США и Франция.

С начала войны в Украине Генеральная Ассамблея ООН, в которой принимают участие все страны-члены (на сегодняшний день их 193), приняла убедительным большинством голосов несколько резолюций с осуждением российской агрессии. Однако эти резолюции являются не более чем декларациями, поскольку не имеют обязательной силы. Более серьезные резолюции СБ ООН, на основании которых могут приниматься конкретные мероприятия, например, проводиться миротворческие операции, Россия, пользуясь правом вето, постоянно блокирует .

Война в Украине – далеко не первый пример такого раскола. В течение всей холодной войны СССР и его сателлиты блокировали западные предложения по ряду международных кризисов (например, советской войны в Афганистане); США, в свою очередь, неоднократно накладывали вето на резолюции СБ, направленные против Израиля.

Уникальный случай произошел на заре существования ООН в 1950 году, когда Кремль решил бойкотировать голосование в РБ по корейскому кризису: советский представитель не принимал участия в голосовании, в результате чего остальные члены одобрили решение об отправке в Корею войск ООН, основу которых составил американский контингент. Эти войска приняли участие в Корейской войне на стороне правительства Южной Кореи, которое боролось против агрессии коммунистического Севера. Война завершилась "вничью", Корейский полуостров был разделен по 38 параллели, это разделение сохраняется по сей день.

Южнокорейские солдаты у заграждения, обозначающего границу демилитаризованной зоны между КНДР и Южной Кореей

Наиболее недовольными положением дел в Совбезе считаются страны Африки и Латинской Америки, не имеющие своих постоянных членов СБ. С другой стороны, давно сформировалась группа "топ-кандидатов", чьи претензии на постоянное членство считаются наиболее обоснованными, а их поддержка среди других заседающих в Генеральной Ассамблее стран является наибольшей.

Это так называемая G4, в которую входят Бразилия, Германия, Индия и Япония. Индия и Бразилия считают себя представителями интересов "мирового Юга" – очень большой и густонаселенной группы развивающихся стран. Германия и Япония представляют собой, в свою очередь, две мощные в экономическом и влиятельные в политическом плане государства, отсутствие которых среди постоянных членов СБ ООН объясняется прежде всего реалиями 1945 года: речь идет о странах, проигравших Вторую мировую войну, хотя с тех пор мировые политические реалии очень изменились.

Беда, однако, в том, что реформа возможна только с согласия разных стран, прежде всего нынешних постоянных членов Совбеза. При президенте Джо Байдене активно поддерживать ее стали США – однако, как заметил недавно министр иностранных дел Индии Субрахманиям Джайшанкар "Здесь не все зависит от желания или ответственности одной страны, пусть даже очень влиятельной. Члены ООН должны предпринять коллективные усилия".

А этого как раз не хватает из-за проблем в двусторонних отношениях: статус постоянного члена РБ для Индии (как и для Японии) вряд ли поддержит Китай, против Германии и Японии в нынешних условиях, очевидно, выступит Россия. А африканские страны продолжают протестовать против того, что их представителей нет в списке главных кандидатов, хотя иногда в этой связи называют Южно-Африканскую Республику. Чтобы избежать всех этих проблем, появились проекты, предлагающие более радикальные варианты, вроде принятия решений в РБ квалифицированным большинством голосов или уравнения в правах постоянных и непостоянных членов.

О том, есть ли выход из дипломатического тупика, связанного с реформой не только ООН, но и других международных организаций, Радио Свобода поговорило со специалистом по проблемам международной безопасности, вице-президентом аналитического центра GLOBSEC, немецким политическим аналитиком Роландом Фройденштейном.

- Реформа Совета Безопасности ООН - одна из "вечнозеленых" тем мировой дипломатии, она обсуждается в течение десятилетий. Как вы считаете, что заставило Антониу Гутерриша снова затронуть эту тему и связано ли это с войной в Украине, к которой разные страны – члены ООН, включая постоянных членов Совета Безопасности, относятся неодинаково?

– Война России против Украины снова оживила представление о глобальной роли Движения неприсоединения . Мы на Западе часто обсуждаем, как лучше привлечь страны так называемого мирового Юга к более активной поддержке Украины и участию в противостоянии российской агрессии.

Реформа ООН – часть этих дебатов, точнее, выдвигаемых в ходе них требований стран мирового Юга. Эти требования связаны с необходимостью лучшего приспособления ООН к экономическим и политическим реалиям. Война в Украине обсудила эту проблему более актуальной и интенсивной. Но это не значит, что его участники приблизились к решению проблемы. Для проведения такой реформы необходимо согласие всех заинтересованных сторон, но достичь ее будет крайне непросто.

Заседание Совета Безопасности ООН 24 февраля 2023 – в годовщину российского вторжения в Украину

– Звучат предложения – одним из сторонников этой идеи является , например, председатель Европейского совета Шарль Мишель, – о том, что Россия как агрессор должна быть исключена из Совета Безопасности ООН. По-вашему, это реально – и если да, то как это может быть сделано?

– Это было бы чрезвычайно трудно осуществить – просто потому, что, как постоянный член РБ, Россия имеет право вето. Кроме того, действующий Устав ООН не предусматривает ситуации, когда одни члены Совбеза исключают других из его состава. Ну и, наконец, одним из пяти постоянных членов ВБ является Китай, склонный поддерживать Россию. Так что моего воображения не хватает для того, чтобы вообразить реальный сценарий исключения России.

– Германия и Индия считаются странами, имеющими наибольшую поддержку других членов ООН в том, что касается их стремления стать постоянными членами СБ. Возможно ли хотя бы такое изменение состава Совета?

– Да, эти две страны имеют определенный soft power в рамках Генеральной Ассамблеи ООН . Индия здесь, возможно, даже в несколько более выигрышной позиции из-за демографического аргумента: недавно она стала самой населенной страной мира. Позиции Германии в мировой дипломатии несколько ослабли в последнее время, поскольку ее политическое и экономическое влияние в Европе снизилось, но она тоже остается сильным игроком. Однако мне трудно утверждать, что возможно именно такое сочетание: статус Германии и Индии в СБ ООН повышается, а остальные остаются неизменными. Если же изменится еще что-то, то масштаб этих изменений будет явно больше, и они коснутся не только этих двух стран.

– Некоторые дипломаты и аналитики считают , что ООН вообще не реформируется и является архаической организацией. Может быть, они правы – и какие в таком случае альтернативы?

– Я частично согласен – по поводу архаичности этой системы. В 1945 году никто не мог вообразить мир таким, каким мы его видим сегодня. В то время ООН представлялась воплощением всех уроков, сделанных из неудач предыдущих попыток организации мирового порядка, таких как Лига Наций .

Но вскоре, во время Корейской войны, ООН продемонстрировала свою слабость. Решение об отправке сил ООН в Корею было принято без роли русского Союза , и с тех пор при всех интернациональных конфликтах СССР стремился не допускать таковой ситуации. В результате все важнейшие резолюции и решения, предлагавшиеся западными странами в кризисных ситуациях, блокировались Москвой и ее союзниками, и наоборот.

Но, говоря об архаичности и недостаточной эффективности ООН, всегда следует помнить, что ее реформа возможна только с согласия всех участников, а этого очень сложно достичь. Тогда возникает вопрос, а что лучше: архаическая система взаимодействия разных стран или отсутствие какой-либо системы вообще? Выбор сегодня именно таков. Я думаю, что полный демонтаж ООН со всеми его подразделениями и механизмами не пойдет на пользу никому. Напротив: лучше иметь несовершенную систему, чем никакой системы.

– Дональд Трамп и некоторые другие политики-популисты считают , что личные соглашения лидеров, дипломатия в формате "с глазу на глаз" гораздо эффективнее, чем многосторонние соглашения и длинные обсуждения на международных форумах. Это хороший рецепт?

– Нет, плохой. Это " закон джунглей ". Кстати, по европейской интеграции также можно услышать подобные аргументы. Вся кампания сторонников Брекзита основывалась на утверждениях о том, что двусторонние политические и экономические договоренности лучше и действеннее наднациональных структур, таких как Евросоюз. Это неправда, и Британия после того, как она покинула ЕС, смогла в этом убедиться. Если экстраполировать этот принцип – только двусторонние договоренности – на всю мировую политику, то он сведется к своего рода глобальному социальному дарвинизму, выживанию сильнейших за счет более слабых и непрерывных конфликтов. ООН со всеми ее недостатками гораздо лучше, чем это.

– Дело не исчерпывается только ООН. Вот два недавних события. Первое – это предупреждение Финляндии о том, что из-за несогласия России и Беларуси с будущим председательством Эстонии в ОБСЕ работа этой организации может быть парализована. Второе – резолюция Европарламента с призывом не допустить председательство Венгрии в Европейском совете, поскольку правительство Виктора Орбана, по мнению депутатов, нарушает европейские принципы, подавляет гражданские свободы и симпатизирует Кремлю. Политические конфликты угрожают разрушить международные институты? Может быть, мы уже на пороге краха всей системы широких международных организаций, сложившейся после Второй мировой войны, таких как ООН, ОБСЕ, Совет Европы , Европейский Союз?

Результаты голосования по "антиорбановской" резолюции Европарламента:

– Да, система в кризисе. Но мы должны различать, с одной стороны, такие структуры, как ООН, демонтаж которой привел бы большие проблемы для всего мира, а с другой – организации, без которых мир может обойтись. Я бы причислил ОБСЕ к другим. Определенный уровень безопасности в Европе можно без нее поддерживать. Европейский Союз – совсем другая история. Без ЕС Европа стала бы очень опасным местом. Евросоюз столкнулся с проблемой нарушений принципа верховенства закона Венгрией и Польшей. Как эта проблема будет решена, мы увидим в ближайшие годы. Но это вовсе не означает, что институтам ЕС угрожает серьезная опасность – и тем более что они на грани краха. Более того, это крушение стало бы катастрофой для Европы.

– Так, может, демократическим странам следует подчеркивать именно региональные организации вроде ЕС и НАТО, способных лучше обеспечить безопасность и благополучие граждан своих стран-членов, чем огромные глобальные форумы, которые все чаще вызывают ощущение бесплодной и бессмысленной траты времени?

– Нет, как я уже сказал, я не думаю, что наш мир готов полностью обойтись без Объединенных Наций. Региональные организации, такие как НАТО, АСЕАН , Меркосур , Совет сотрудничества арабских стран Персидского залива, конечно, играют полезную роль, но у них все же более узкие задачи.

Что касается ЕС, то он стоит отдельно. Это единственная подлинно наднациональная организация в мире. Остальные – в большей или меньшей степени межправительственные структуры, их члены не передают часть своих полномочий и суверенитета структурам этих организаций. А вот в ЕС дела именно так, там есть общее правовое пространство, создаваемое совместными усилиями. Если вернуться к вашему вопросу, то у меня простой ответ: у большинства международных организаций, равно как и у европейской интеграции, сейчас серьезные проблемы, но они ни в коем случае не должны решаться путем возвращения к "закону джунглей".

Ярослав Шимов , опубликовано в издании Радио Свобода